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在环境公益诉讼领域，有一支特别的力量在党的十八届四中全会之后作用越来越突出，这就是检察机关。
检察机关不仅能提起环境民事公益诉讼，还作为唯一主体，可以提起环境行政公益诉讼。按照一般的理解，环境行政公益诉讼就是检察机关起诉生态环境部门或者其他职能部门或者地方政府不履行环境保护法定职责的行为，追责味道浓厚。事实果真如此吗？或者说环境行政公益诉讼的“诉求”到底是什么？中国环境报记者近日采访了中国政法大学法治政府研究院教授刘艺。
谁有权提起
环境行政公益诉讼？
中国环境报：为什么要建立环境行政公益诉讼制度？国外有吗？今后会扩大起诉主体范围吗？
刘艺：国外极少有国家由检察机关代表公益提起行政诉讼，我国建立这项制度是一种独特的道路选择。
在我国，由于环境侵权责任认定存在的诸多制度难题，使得环境私益和公益救济的难度都很大，因此，授权特定国家机关基于职责而非基于利益提起诉讼，会对公益诉讼机制发挥功效起到一定的保障作用。
另外，从实证的角度看，环境受损之后，最容易侵害的是分散性的社会公共利益。而我国市场社会并不发达，当分散性利益受到损害时，很难找到利益代表者。即便找到利益代表人，也会出于不愿被搭便车等原因，无动力或无能力提起公益诉讼。
一个例证，目前我国有700多家适格环保社团，但愿意并且能够提起诉讼的组织只有个位数，当然，社会组织人财物等方面存在不足也是一个客观原因。
总体上，检察机关提起环境行政公益诉讼，虽然增加了一支保护公益的力量，但是应该认识到这只是我国公益诉讼制度中一部分内容，而且是补充性、辅助性的公益诉讼制度。我认为，将来公民、有关组织或者法律规定的其他机关成为行政公益诉讼的主体，享有行政公益诉讼资格也是可以预见的。
中国环境报：根据“两高”关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释，检察机关在提起环境行政公益诉讼之前，应当先向行政部门发检察建议，督促其依法履行法定职责，逾期未办理或者书面回复的，才会提起行政公益诉讼。您怎么评价这一制度设计在实践中的效果？
刘艺：一般行政诉讼无需经过诉讼前置程序（需要复议前置的情形除外），而检察机关提起行政公益诉讼前必须经过向行政机关发出检察建议的诉前程序。这一制度设计类似于美国公民诉讼条款中设置的限制公民直接诉讼的情形。
行政公益诉讼诉前程序表明，在公共利益保护方面，政府执法优先于最终的司法救济。客观诉讼的目的在于维护或恢复客观秩序，所以机制设计也应优先考虑秩序维护的效率。这样的设计也遵从了司法治理规律与成本效益原则。从试点实践来看，检察机关的诉前程序效果很好。（见左图）
通过司法实践可知，设置诉前程序不仅提升了威慑力和监督效果，同时避免了直接诉诸司法诉讼的诸多弊端。因此，实践中诉前程序和提起诉讼也可被视为两种监督手段，发挥着不同的功效。
行政机关如何理解
环境行政公益诉讼？
中国环境报：环境行政公益诉讼制度实行以来，各级生态环境部门普遍感受到了巨大的追责压力，您了解这方面的情况吗？
刘艺：检察环境行政公益诉讼制度与监察制度的纪律问责不同，与普通行政诉讼制度的主观权利救济也有很大的差异。
实践中，检察机关办理一件公益诉讼案件之后，相关部门就对行政执法问题进行问责的现象的确不少。但出现这种状况是因为理论上并没有把检察公益诉讼与监察制度的功能区分开，没有从法治的角度正确看待这项制度的功能。国家监察机关与最高人民检察院应该尽快签订两项制度的衔接机制，并划分各自监督范围，以免出现重复监督的问题。
最后应该指出，检察行政公益诉讼制度是对现行法律秩序的修复机制，是一种符合法治理念和规律的制度。当检察行政公益诉讼制度已经能发挥监督功效时，通常就不需要再附带政治问责或者纪律追究制。除非检察公益诉讼未实现修复法治秩序的目标，且存在非法定的人为因素，才应该移交监察部门。
中国环境报：实践中确实有一些环境行政公益诉讼让生态环境部门感到“蒙圈”，检察机关究竟是如何认定行政机关违法的？起诉的标准是什么？您什么看行政责任与刑事责任追究机制的衔接问题？
刘艺：根据行政诉讼法第25条第4款的规定，检察机关监督的行政机关违法情形通常有两种：即“违法行使职权”与“不履行法定职责”。
在司法实践中，“不履行法定职责”又可具体划分为两类。一是法律明确规定了行政机关的作为义务，但行政机关“不依法行使职权”，包括行政机关不作为或者不正确履行法定职责、拒绝作为或者不完全履行作为义务，或者未依法继续履行职责的情形。
二是法律对行政机关职责规定不清晰或立法上没有明确规定该职责应由行政机关承担，检察机关要求行政机关积极作为以挽回国家利益和社会公共利益的损失或者促成行政任务完成，但行政机关不作为的情形。
除此之外，检察机关提起公益诉讼的前提是经过诉前程序之后，行政机关拒绝纠正违法行为或者仍然不作为时。而经过诉前程序，行政机关部分履行了职责，未完全履行职责时，检察机关会结合行政机关履职的勤勉程度、履职的时限、是否穷尽所有执法手段和公益损害是否持续等标准进行判断，是否需要启动司法程序来监督行政机关的违法行为。
如何协调环境民事、
行政与刑事诉讼？
中国环境报：根据报道，目前检察机关提起的更多的是环境刑事附带民事公益诉讼案件，据了解您也一直在强调环境行政公益诉讼附带民事公益诉讼，为什么？
刘艺：环境损害通常是由多种原因造成的。一个环境损害的后果可能既因为行政机关疏于监管，也因为存在一个或者多个侵权行为。因此，检察机关不仅应该追究行政机关的违法行为，也应追究直接侵权行为人的责任。
根据两大诉讼法的授权，检察机关既有提起行政公益诉讼的职责，也有提起民事公益诉讼的义务，当因多种原因造成环境公益受到损害时，检察机关应该追究多方的法律责任，而不应该选择性执法。
另外，作为一种公益司法保护机制，行政公益诉讼的主要功能是督促，而民事公益诉讼的主要功能是恢复原状。两种公益诉讼制度并不冲突，而且检察民事公益诉讼制度还能发挥补充执法的功效。即检察机关不仅应监督行政机关违法或者不作为，也应追究直接侵权行为人的责任，这样既可以借助司法程序制裁违法行为，也能克服单独行政公益诉讼成本高的弊端。
中国环境报：您多次提到环境刑事附带民事公益诉讼、行政附带民事公益诉讼制度的设计很好，却对检察机关是一个巨大的考验，这方面需要生态环境部门提供些什么帮助？
刘艺：在检察机关办理环境刑事附带民事公益诉讼案件时，生态环境部门应该积极配合公安机关收集民事侵权方面的证据；在检察机关办理环境行政附带民事公益诉讼案件时，生态环境部门不应该怕当被告，因为生态环境部门与检察机关在维护法治权威和修复法治秩序的目标和认识上，是高度一致的。生态环境部门应该树立协同执法、共同治理的观念，充分利用检察环境公益诉讼制度去化解一些长期无法解决的环境问题。
但检察机关也应该慎用诉前程序和提起诉讼的权力。环境执法需要遵循客观规律，同时也要尊重环境执法机关的首次判断权，检察机关不宜越俎代庖，也不宜吹毛求疵，应该依法履行职责，督促行政机关依法行政，严格执法。
生态环境损害赔偿与
环境公益诉讼有何异同？
中国环境报：最后有一个延伸的问题，当检察机关和NGO对同一行为提起环境公益诉讼时如何处理？生态环境部门代表当地政府对这一行为又提起生态环境损害赔偿时又该如何处理？三者关系如何处理？有没有优先顺序？是分开审理还是合并审理？
刘艺：检察机关与NGO针对同一行为提起环境公益诉讼的情况不太可能发生，特别是2018年3月2日“两高”发布检察公益诉讼司法解释之后。根据该司法解释第13条、第17条的规定，检察机关提起民事公益诉讼之前，都会在全国性媒体上发布30日的公告。如果有NGO愿意提起公益诉讼，检察机关就不能提起针对同一行为的公益诉讼。
生态损害赔偿诉讼与民事公益诉讼的关系，目前仍处于讨论阶段。学者们对这一问题的观点并不完全一致。有学者认为两种诉讼完全不同，不会出现重合；也有学者认为这两类诉讼的理论基础可能不同，但司法救济的渠道和方式却非常雷同，因此可能会出现冲突的情况。
但从实践情况来看，生态损害赔偿诉讼与公益诉讼发生冲突时，各方还是首先尊重了政府有权代表国家提起生态损害赔偿诉讼的权力，其他主体的诉权位序应该排后。
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诉前程序督行政机关履职成常态
本报综合报道 梳理江西、江苏、宁夏三省人民检察院近日通报的各自办理公益诉讼案件情况，记者发现，三省的情况再次佐证了行政公益诉讼诉前程序已成为检察机关督促行政机关依法履职的主要手段。
11月12日，江西举行“深化公益诉讼工作彰显江西检察担当”新闻发布会，公布7起检察公益诉讼典型案例。其中，5起为诉前程序典型案例，分别是安远县环保局不依法履责案、万安县农业局不依法履责案、南昌县环保局不依法履责案、萍乡市国资委不依法履责案和金溪县国土局不依法履责案。另外进入诉讼程序的两起典型案例，均为民事公益诉讼案件。
同日，宁夏回族自治区通报1至10月，宁夏检察机关公益诉讼案件立案486件，其中行政公益诉讼454件。截至目前，在发出的446件诉前检察建议中，已整改314件，未到回复期125件，逾期未整改的7件。宁夏人民检察院检察委员会专职委员冯明杰认为，诉前检察建议也让行政机关认识到公益诉讼不仅是对他们的司法监督，更是检察机关对他们的中肯建言和支持帮助，有利于行政机关规范执法。
11月6日，江苏省人民检察院召开公益诉讼工作专题新闻发布会，通报近3年江苏共办理行政公益诉讼诉前程序案件6500余件，其中行政机关纠正违法或履行职责率达93%。据江苏省检察院副检察长汪莉介绍，对于经过诉前程序行政机关仍不自行纠正、公益受损情况依然存在、确有起诉必要的案件，检察机关及时提起的行政公益诉讼案件为66件。
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行政机关为什么选择“一送了之”？
在环境行政公益诉讼中，还有一个问题由于与行政机关是否履行职责的认定标准紧密相关，因此备受学术界和实务界关注，这就是行政责任与刑事责任追究机制的衔接问题。
实践中，通常是检察机关发现行政机关没有履行职责，发出诉前检察建议督促其履职，行政机关就直接将侵权人移送给司法机关，回复检察机关已经履行了职责。这种“一送了之”现象的根源并非完全是行政机关选择性执法的结果，还涉及立法与执行层面存在的种种弊端。
立法层面表现为法律直接将行政执法与刑事司法的领域进行了泾渭分明的划分。再有，行政执法与刑事司法衔接缺乏明确的立法规范或者现有的立法规范过于原则。立法最常见表述是“构成犯罪的，依法追究责任”，“尚不构成犯罪的，依法给予——处罚，依据——进行处罚”。虽然《立法法》和《行政处罚法》等法律都强调不重复处罚原则，但在特定领域两种处罚可以发挥互补的作用，当然并不包括同处罚款与罚金、人身自由刑和人身罚的情形。
针对上述漏洞，可通过立法方式来完善，具体建议是：首先是修改《刑法》的相关条文，增加“管制禁制令”“缓刑禁制令”“从业禁止”等内容，将行政监管的任务在刑罚中一并体现，让行为人承担非刑罚的后果，以彻底恢复破坏的法治秩序。
其次是通过修改《刑事诉讼法》，完善刑事案件起诉或者不起诉之后，如何向行政执法部门移送的衔接机制和监督机制；在制定或者修改涉及行政处罚与刑事司法衔接的相关法律时，明确规定行政执法机关移送案件后应继续履行监管职责的情形和范围，缩减行政执法的裁量空间。
节选《检察公益诉讼的司法实践与理论探索》，作者刘艺，有删改
